정책 둘러싼 논쟁으로 정책 불신 싹터

참여정부라는 타이틀 아래 노무현 정부가 국정을 담당한지 5년째. 이제 내년 1월이면 노무현 정부는 그 긴 항해를 마치게 된다. 그동안 노무현 참여정부는 이전 정부들과는 달리 집권 초기부터 복지정책의 가이드라인을 발표하고 복지문제에 적극적인 관심을 표명하였으며, 공교육 정상화를 통한 고교평준화라는 목표를 추진해왔다.


<심층기획-노무현 참여정부 5년을 돌아보다>
노무현 참여정부 5년을 돌아보다
사회복지와 교육정책은 그런대로 합격점

참여정부라는 타이틀 아래 노무현 정부가 국정을 담당한지 5년째. 이제 내년 1월이면 노무현 정부는 그 긴 항해를 마치게 된다. 그동안 노무현 참여정부는 이전 정부들과는 달리 집권 초기부터 복지정책의 가이드라인을 발표하고 복지문제에 적극적인 관심을 표명하였으며, 공교육 정상화를 통한 고교평준화라는 목표를 추진해왔다.


참여정부의 사회복지 정책
참여정부는 집권 직후 ‘참여복지 5개년 계획’을 제시하고, 2005년 9월 ‘희망한국21-함께하는복지’,2006년 8월 ‘비전 2030’을 발표했으며, 최근‘사회투자국가’를 근간으로 한 복지개혁 프로젝트를 진행하고 있다. 이를 위해 그동안 참여정부는 복지 등 사회투자 예산을 대폭 확충해왔다. 사회투자야말로 저출산·고령화 시대에 일자리를 창출할 수 있을 뿐 아니라 저소득층에 대한 복지를 제공하는, 일거양득의 정책이기 때문이다. 그 결과 정부의 복지 등 사회분야 예산은 2006년 현재 GDP의 27.9%로 늘어났다. 복지예산이 어느 정도 늘어나면서 소득불평등 심화 추세는 어느 정도 고개를 숙이고 있다. IMF 외환위기 이후 개인이 벌어들이는 시장소득을 기준으로 하면 소득불평등은 확대되고 있지만 정부의 공적부조와 조세정책을 감안한 가처분소득은 소득불평등 추세가 정체되고 있다. 경제협력개발기구(OECD)는 국민이 실제로 손에 쥐는 소득인 가처분소득을 기준으로 소득분배 정도를 측정한다. 구체적으로 살펴보면 전국가구의 소득5분위분배율 개선율은 2003년 11.9%에 이어 2006년 16.7%로 점차 높아지고 있다. 전국가구의 지니계수 개선율도 2003년 3.6%에서 2006년 5.5%로 늘었다. 전 세계적으로 사회보장제도가 잘 갖춰진 국가에서 가처분 소득 기준의 지니계수가 상대적으로 덜 악화되는 점을 감안할 때 정부의 양극화 개선 노력이 점차 가시화되고 있다는 점을 알 수 있다. 복지문제에 대한 참여정부의 이러한 적극적인 자세는 우리나라의 정치사에서 다소 이례적인 일로 간주되고 있으며 현 정부가 적어도 복지 분야에서만큼은 과거 정부들과 차별화되는 성과를 올렸다는 평가를 받고 있다. 그러나 일각에서는 참여정부 들어서면서 사회양극화가 심화되었다는 비판의 소리가 높다. 국민들의 소득수준에서의 격차가 더욱 벌어졌고, 특정지역에서의 주택가격의 급상승으로 인해 자산에서의 불평등이 심화되었다는 것이다. 이는 참여정부가 복지정책에 적극적인 것처럼 보였지만 실제로는 그렇지 않았을 수도 있다는 의미다. 이제 참여정부가 들어서면서 복지부문에서 실제로 어떠한 변화들이 있었는가를 검토하고 이를 바탕으로 참여정부의 복지정책을 되짚어 볼 필요가 있다.

1)복지재정 분권화
2005년부터 지방자치 활성화를 위해 ‘국가보조금 정비방안’이 시행되었다. 이 방안은 대부분의 정부부처들에게 해당되지만 특히 보건복지부에게 커다란 영향을 미쳤다. 지방이양이 결정된 사업들의 반수 이상이 보건복지부 관할의 사회복지사업이었기 때문이다. 복지재정 분권화는 지역주민들의 다양한 복지욕구를 적절하고 효율적으로 충족시킬 수 있지만 지방정부의 권한을 증대시켰을지는 몰라도 복지부문에서는 사회복지서비스 수준의 하락을 가져올 가능성이 더 크다. 지방이양사업이 처음 지정되었을 때 각 지방자치단체에 제공되었던 분권교부세의 액수는 과거 3년간의 사업규모를 기준으로 한 것이었다. 이로 인해서 지방자치단체에 실제로 배정된 분권교부세는 2005년도 소요액의 85% 수준에 불과하였다. 게다가 지난 몇 년 동안 분권교부세의 재원인 내국세는 연평균 8.6%의 증가율을 보였던 반면에, 지방이양된 사회복지사업들의 예산총액 증가율은 20.5%를 기록하였다. 결국, 지방이양 이후 사회복지사업 예산은 크게 감소하게 된 것이다. 따라서 복지재정의 분권화는 그러한 긍정적인 결과보다는 시민들의 생활보장에 대한 책임을 중앙정부로부터 지방정부로 전가하고 복지에 대한 국가의 재정부담을 감소시키는 결과를 낳는다.

2)노인장기요양보험

2008년 7월부터 ‘노인장기요양보험’이 본격적으로 시행될 예정이다. 정부가 내세우는 노인장기요양보험의 도입 목적은 급증하는 노인들에 대한 생활보조 및 수발서비스의 제공을 통해 노인들의 삶의 질을 향상하고 노인부양 가정의 부담을 경감시킨다는 것이다. 그러나 인구노령화는 장기간에 걸쳐 나타나는 현상이기 때문에 인구노령화에 대한 대비책을 마련하는 것은 그렇게 시급한 일이 아니다. 실제로 현재 한국의 고령화율(전체인구에 대한 65세 이상 노인인구의 비율)은 10%가 채 되지 않으며, 2018년이 되어서야 고령사회의 척도인 고령화율이 14%선을 넘을 것으로 전망된다. 정부가 노인장기요양보험을 서둘러 도입하려는 것은 건강보험에 대한 국고부담을 줄이기 위해서이다. 국민의료비 증가의 주된 요인은 노인의료비의 급증이다. 인구의 10%도 되지 않는 노인들이 전체 의료비의 26%를 차지하고 있는 것이다. 정부의 추계에 따르면 제도가 완전히 시행된 2010년에는 노인요양보험의 지출액이 약 1조 7천억원이고, 이 가운데 국고지원금은 25.3%인 4,284억원이 될 것이라고 한다. 노인장기요양보험은 노인들의 의료기관 이용을 크게 줄여서 건강보험에 대한 국가의 재정 부담을 감소시키는 데 기여지만 현재 우리나라에서는 요양시설과 전문 인력이 크게 부족하기 때문에 서비스를 받지 못하고 보험료만 납부하는 상황이 발생할 수도 있으며, 아직까지 구체적인 급여수준이 결정된 것은 아니지만 노인장기요양보험은 보험재정에 대한 국가와 지방자치단체의 부담비율을 낮추고 사용자부담 비율을 5~10% 더 높게 책정함으로써 제도에 대한 시민들의 접근성을 크게 제약하고 있다는 문제점을 지니고 있기도 하다.

3)근로장려세제(EITC)

근로장려세제는 조세제도를 통하여 저소득가구의 소득증대를 지원하는 세액공제제도로 일정 소득수준까지는 근로를 통해 소득이 발생할 경우 오히려 더 많은 급여를 제공함으로써 공공부조의 수급자들의 근로동기를 자극하는 효과가 있다고 한다. 2009년부터 본격적으로 도입될 근로장려세제의 대상자는 아동 2명을 부양하는 총소득 1,700만원 미만인 차상위 근로자 가구에 한정된다. 일을 하지 않는 사람이나 자영업자에게는 급여가 제공되지 않는 것이다. 근로장려세제에서 제공하는 근로장려금은 연소득 800만원 미만일 경우에는 소득의 10%이고, 800~1,200만원일 경우에는 최대치인 80만원으로, 1,200만원부터는 줄어들기 시작하여 1,700만원이 되면 ‘0’이 된다. 정부의 계획에 따르면, 2009년에는 31만 가구를 대상으로 하지만, 제도가 확대되어 무자녀가구와 자영업자까지 포함하게 되면 360만 가구가 수급대상이 된다. 2009년의 예산은 1,500억원이지만 제도가 전면 시행되는 2010년대 중반에는 2조5천억원(현재가치)의 예산이 필요할 것으로 전망되어 근로장려세제는 국민기초생활보장제도에 이은 제 2의 공공부조제도가 될 것이다.

4)사회적 일자리 창출

이전 정부들과는 달리 참여정부가 특별히 강조하고 있는 사회정책은 사회적 일자리 창출이다. 국민의 정부 시절에도 공공부문의 일자리 창출 계획이 발표되었고 국민기초생활보장제도와 함께 자활사업이 도입되기는 했으나, 실제 국가의 역할은 개인의 직업훈련이나 자립을 지원하는 데 그쳤을 뿐, 일자리 창출은 어디까지나 시장의 영역에 속하는 것이었다. 반면 참여정부는 정부의 재정지원을 기반으로 하여 주로 사회서비스 분야에서 만들어지는 직업들로서 문화와 환경 분야, 그리고 교육 및 사회복지 분야에 집중적으로 국가가 직접 일자리를 만들었다. 정부는 지난 2006년에 제정된 ‘사회적 기업 지원법’을 바탕으로 사회적 기업의 설립을 장려하고 있으며, 사회적 일자리 창출을 본격화한 2006년에는 약 6,400억원의 예산을 투입하여 11만 여개의 일자리를 창출하기도 했다. 사회적 일자리 창출 프로젝트는 노동 능력은 있지만 현실적으로 적절한 직업을 찾지 못하는 사람들에게 사회서비스 분야에서 일하도록 만들어 준다는 점에서 사회적으로나 경제적으로 의미가 있다. 그러나 새롭게 만들어지는 일자리들은 주로 비정규직이라는 점에서 취업자의 고용불안이 여전하고 임금수준이 낮다. 대체로 임금수준이 월 80만원 이하이며, 특히 사회복지분야의 가사도우미는 월 61만원에 그치고 있는데, 이 액수는 한 달 25일 근로를 기준으로 한 2007년의 최저임금(70만원)이나 국민기초생활보장제도가 설정한 2인 가족 최저생계비(73만4천원)에도 못 미치는 수준이다. 이처럼 낮은 임금을 받게 되면 설사 사회적 일자리에서 근로를 하더라도 단독가구 이외에는 빈곤선 이하의 생활을 영위할 수밖에 없다. 결국 사회적 일자리 창출 프로젝트는 저소득층에게 안정되고 건전한 일자리를 제공하여 빈곤탈출을 돕는 정책이라기보다는 공공부조의 수급대상자나 급여액을 줄임으로써 국민기초생활보장제도의 예산을 절감하기 위한 정책인 셈이다.

5)사회투자국가
지난 2006년 8월 보건복지부 장관이 ‘한국형 복지국가 모형’을 구체화하는 계획을 발표하면서 ‘사회투자국가’에 대해 언급한 바 있다. 사회투자국가는 전 생애에 걸친 교육과 훈련 및 재훈련에 초점을 두지만 특별히 강조하는 분야는 저소득층 아동에 대한 교육투자다. 현재 추진 중인 한국의 사회투자국가 프로젝트도 주로 저소득층 아동을 대상으로 한 것이다. 예를 들어, 미국의 헤드스타트를 모델로 한 ‘희망스타트’는 저소득층 아동을 대상으로 하여 건강과 교육서비스를 제공하는 사업으로 아동의 인지능력과 지적 능력향상에 초점이 있으며 이를 통해서 빈곤세습의 고리를 단절을 꾀한다.‘아동발달지원계좌’는 요보호아동에 대해 부모 혹은 후원자가 일정액을 적립하면 국가가 매칭펀드를 지원하는 자산형성 지원제도로, 적립된 금액이 수급대상자가 18세 이후에 학비나 창업지원금 또는 취업훈련비용으로만 사용하게 되어 수급자의 자립을 돕는다. 인적자본에 대한 투자확대를 내용으로 하는 사회투자국가는 경제개발과 사회개발의 논리에 익숙해 있고 교육에 대한 열의가 높은 우리나라 사람들에게 비교적 수월하게 수용될 수 있는 프로젝트다. 그러나 사회투자국가는 복지수준이 높은 가운데 공공부조가 발달하여 근로동기의 약화문제가 심각한 영국을 배경으로 나온 전략이므로 우리나라에 적용하는 것은 큰 무리수다. 한국의 복지수준은 영국이나 OECD 평균의 1/4 정도로 매우 낮으며 공공부조제도도 별로 발달해 있지 않다. 한국의 사회보장제도는 근로동기를 약화시키는 효과가 별로 없으며, 오히려 고용보험의 구직급여(실업급여)의 수급률이 낮은 상황이기 때문이다.
복지재정 분권화는 일반적으로 복지부문에서의 국가의 책임을 지방정부로 전가하는 것이며, 노인요양보험은 노인의료비 지출을 줄이고 건강보험의 재정을 새롭게 마련하기 위한 것이다. 또한 근로장려세제와 사회적 일자리 및 사회투자국가는 노동을 장려함으로써 저소득층의 복지의존을 줄이고 이를 통해 복지에 대한 국가책임을 경감하려는 시도다. 이 같은 근로유인정책들은 복지정책이라기보다는 노동정책에 가깝고, 저소득층의 생활보장이라는 사회복지적인 의미보다는 경제효율성 증대라는 경제적인 의미가 더 크다. 이런 점에서 현 정부는 결코 복지지향적이지 않다. 참여정부는 복지문제를 이슈화하기는 했지만 전반적으로 볼 때 복지수준의 향상이 아니라 현상유지에 급급했다.

참여정부의 교육정책

우리나라의 교육정책의 근간을 이루는 고교평준화정책은 그동안 중등교육 정상화, 사교육비 경감, 교육형평성 확대 등의 성과를 올리며 꾸준히 진화·발전해왔다. 지난 1974년 도입되어 올해로 34년째인 평준화 정책은 시대변화에 따른 각종 교육수요의 등장으로 정책의 공과를 둘러싼 다양한 논쟁의 대상이 되고 있다. 참여정부는 2004년 평준화제도에 대한 보완책으로 수준별 교육 및 학생 선택권의 확대를 내놓아, 중학교 단위에서 치열한 입시경쟁을 치르지 않고서도 선지원 후추첨 배정으로 선택기회를 높이고, 학교 안에서 기초·보충·심화 등 다양한 학생들의 요구가 충족될 수 있도록 했다. 또한 대학입시에서 본고사·고교등급제·기여입학제를 금지한 3불정책은 대학의 자율성을 다소 제한해서라도 더 큰 가치를 지켜내겠다는 참여정부의 의지가 담긴 정책이다. 지금까지 3불정책에 관한 논쟁이 계속되고 있을 정도로 정부의 3불정책은 교육계의 뜨거운 감자다.

1)고교평준화
다양한 학교모델은 다양한 인재의 양성이라는 측면에서 필요하다. 그러나 입시위주 교육풍토에서 당초의 취지는 껍데기만 남을 가능성이 높다. 옛 ‘입시 명문고’로 전락한 외국어고(외고)와 자립형 사립고(자사고)의 사례가 대표적이다. 1992년 외고가 특목고에 포함됐을 때 그 명분과 취지는 외국어 인재 양성이었다. 하지만 외고는 순식간에 명문고 진학을 위한 입시기관이자 파괴적 사교육의 진원지로 탈바꿈했다. 자사고가 5·31교육개혁에서 첫 제안된 이후 시범운영기간을 몇 차례 연장하는 진통을 겪으면서도 아직까지 도입 여부를 속시원하게 결정하지 못하는 이유도 마찬가지다. 자사고가 대학입시 명문고가 될 경우 고교 서열화와 고교입시 부활, 중학교의 연쇄적 입시학원화, 초등학생 과외 창궐, 그리고 고교평준화 해체로 이어질 수 있다. 고교 평준화 정책은 도입 당시까지 지속된 과도한 고교입시경쟁을 해소함으로써 중학교 교육의 정상화에 기여했고, 교육의 형평성을 확대하고 평등성을 확보함에 유효적절한 수단이었다. 반면 이질적인 학급 구성으로 학력의 하향평준화를 초래하고, 학교 선택권 및 사학의 자율성을 제한하는 동시에, 학업 성취력 향상을 위한 노력을 간과함으로써 학교 및 학생 간 교육의 질 제고를 위한 경쟁을 약화시켜 교육의 수월성 및 경쟁력을 확보함에 있어 부정적 결과를 가져왔다는 평가를 받고 있다. 지금까지 고교 평준화 정책을 둘러싼 논란은 정책의 부정적 효과 가운데 주로 학력의 하향 평준화 현상에 초점이 맞추어져왔다. 그러나 ‘학력’을 어떻게 정의하느냐하는 문제는 교육철학의 관점에서부터 경제학의 논리에 이르기까지 다양한 입장이 공존하고 있는데다, 과연 학력을 어떻게 측정할 것이냐를 놓고도 인식론적 토대를 달리하는 방법론 사이의 갈등이 충돌하고 있는 상황이기에, 학력의 하향 평준화를 중심으로 한 논쟁은 소모적이고 감정적인 수준에 머문 채 생산적 결론을 이끌어내는 데는 일정한 한계를 보여 온 것이 사실이다. 평준화 제도의 장점으로는 비평준화 시절 학교 간, 학생 간 위화감 및 차별의식이 해소되었다는 점, 입시부담에서 벗어나 자신의 관심 분야에 대해 다양한 탐색을 시도할 수 있게 된 점, 그리고 보다 폭넓은 교우관계를 형성할 수 있는 기회를 가지게 된 점 등이다. 반면 고교 평준화 제도에 대한 평가는 학생들의 전반적 학업능력 하락이라는 부정적 측면이 지적되고 있는 것이 사실이지만, 출신학교로 인한 사회적 위화감 및 차별의 문제 극복, 입시부담 문제 완화, 성적과 연관된 공부 이외의 다양한 가능성을 경험해 볼 수 있는 기회 증대 등 긍정적 측면의 사회적 효과를 지니고 있음이 지적되었다. 더불어 엘리트 교육 및 학습능력 향상의 문제는 다양한 보완장치를 통해 해결할 수 있는 부분임을 고려할 때 고교평준화 제도가 사회 전반에 미치는 긍정적 기여도를 재평가할 필요가 있으리라 생각된다.


2)3불정책

▲고교등급제 추진 =수능 시험이 쉽게 출제되고, 내신성적이 부풀려진다 하여 주요대학들은 고교간 격차를 인정하는 고교등급제를 추진, 또는 적극 검토하고 있다. 지난 4월 서울대는 학생 선발의 적절성을 통해 우수한 인재를 독식할 우려가 있는 입학사정관제를 추진하겠다고 밝히기도 했으나 고교의 서열화는 이에 따른 입시 부작용을 더욱 키울 수 있다. 고교등급제를 실시하면 강남지역 학군이나 특목고, 자사고형 학교가 높은 등급을 받게 되며, 학교간, 지역간 서열화로 자기 능력과는 상관없이 선배들의 대입성적에 따라 당락의 영향을 받게 되는 새로운 연좌제가 될 수 있다.
▲본고사 부활 =대학은 이미 통합논술이라는 이름으로 본고사와 유사한 시험을 이미 실시하고 있으며, 갖가지 형태의 특목고 우대정책을 통해 고교등급제에 준하는 효과를 거두고 있다. 여기에 본격적인 본고사를 시행한다면 한층 더 사교육이 판을 치고 교육의 양극화가 더욱 가속화될 것은 명약관화다. 학생들은 본고사 준비를 위해 또다시 막대한 사교육비를 부담해야 하며, 학교는 국·영·수 위주의 과목으로 편성되어 더욱 파행을 초래한다. 대학 경쟁력을 높이고 교육 양극화를 해소하기 위해서는 본고사 추진보다 입학은 쉽고, 졸업은 어렵게 하는 체제를 구축하여 연구하는 대학교육의 질을 높일 수 있다. 또한 굳이 본고사를 치루지 않아도 통합논술을 통해서 얼마든지 변별력을 두어 학생들을 선발할 수 있는데 이는 일관되게 대 학들이 주장했던 사항이기도 하다.
▲기여입학제=기여입학제는 언젠가 국민적 합의가 이루어지면 도입할 수도 있으나 계층간 경제적 위화감이 심각하게 느껴지는 지금 상황에서는 아직 시기상조다. 기여입학제에 관한한 국민들의 여론은 부의 재분배보다 부를 세습시키고 이를 고착화시킨다는 이유로 부정적이며, 국민의 80%이상이 대학에 가는 현실에서 돈으로 입학권을 사는 것은 우리 국민의 정서상 용납이 되지 않는 일인 동시에 교육의 기회 균등 원칙에 위배되는 일이기도 하다.
계층간 이동이 어려운 사회는 역동성이 떨어지게 마련이다. 참여정부의 3불정책과 이 정책이 표방하는 교육평등권은 국가권력에 의한 부당한 강요가 아닌 사회적 합의에 기초한 정당한 규범이다.
참여정부의 교육정책은 교육적 이상보다 민심수습, 여론 돌리기 등 정치적 필요에 의해 급조되곤 했으며, 교육장관의 잦은 교체는 정책 단절과 뒤집기를 초래해 비효율과 혼란을 부채질했기에, 결국 정책불신에까지 이르러 참여정부가 추진한 고교평준화 정책이나 3불정책은 그 자체로서만 높이 평가받을 수 있다. NP

장정미 기자 haiyap@inewspeople.co.kr

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