정권이 바뀔 때마다 반복돼 온 검찰과 경찰의 힘겨루기는 지난 2011년 3월 국회 사법개혁특위가‘경찰에 수사개시권 부여, 검찰 지휘권은 인정’을 핵심으로 하는 형사소송법 개정을 추진하며 다시 시작되었다. 총리실 중재로도 모자라 청와대까지 개입해 지난 해 6월 말 합의안이 나왔으나 수사권 조정의 실무(實務) 사항들을 법무부령(令)이 아닌 대통령령으로 정한다고 국회가 의결하자, 대검 간부들은 집단사표를 제출하였으며 김준규 검찰총장은 사퇴를 했다. 또한 경찰관들은 국회로 몰려가‘무력시위’를 벌이기도 했다. 올해 1월부터 개정법 시행에 맞춰 이미 대통령령이 공포되었으나 검찰과 경찰의 의견 차이는 여전히 좁혀질 줄 모른다.
범죄에 대한 수사의 권한을 둘러싼 경찰과 검찰의 갈등은 우리나라 건국시대부터 시작되어왔다고 할 수 있다. 우리는 일제강제점령기 이후 미국식 형사소송체계를 대폭 도입했음에도 수사구조에 있어서는 일본 형사소송법의 감사 수사체제를 그대로 유지하고 있다. 그리하여 수사권을 둘러싼 검찰과 경찰의 분쟁은 이미 수차례 계속되었다. 1954년 형사소송법 제정당시 검찰에 공소권의 수사권까지 부여할 경우 검찰파쇼화의 우려가 제기되며 수사권 독립의 필요성이 주장되었으나 국가경찰체제에서 경찰에게 권리가 넘어갈 경우 그보다 더 큰 폐해가 우려된다하여 미뤄졌다. 1960년 4.19혁명 직후의 과도정부 시절에도, 1961년 박정희 전 대통령 집권 시에도, 1980년 신국부 집권 이후에도 경찰의 수사권 독립시도는 꾸준히 계속되었으나 무산되고 말았다. 이후 1998년 김대중 전 대통령 집권 시절 자치경찰제 실시와 더불어 수사권 독립이 본격적으로 논의되었지만 1999년 5월 경찰과 검찰의 갈등이 공권력 누수 등 심각한 사태를 야기한다하여 논의 자체가 중단된 바 있다. 2002년 노무현 민주당 대통령 후보의 선거 공약으로 수사권 논의는 다시 진행되었고, 2005년에는‘검경 수사권 자문위원회’가 구성되어 논의를 이어갔다. 그리고 작년 2011년 3월 국회 사법개혁특위가‘경찰에 수사개시권 부여, 검찰 지휘권은 인정’을 핵심으로 하는 형사소송법 개정을 추진하며 끊임없는 수사권 분쟁은 다시 시작되었다.
수사권(搜査權)이란? 수사기관이 범죄와 범인을 밝혀내기 위해서는 범인, 범죄 사실과 증거를 찾고 수집할 수 있는 권한이 있어야 한다. 수사권은 이처럼 수사기관이 범인과 증거를 찾고 수집할 수 있도록 수사기관에 부여된 법적 권한을 말한다. 즉 범인을 체포해 구속하거나, 고소ㆍ고발사건을 조사하고, 혐의 유무를 밝히는 과정에서 수사기관이 행사할 수 있는 모든 법적 권한이 수사권이다. 독일ㆍ프랑스 등 대륙법 계통의 국가에서는 일반적으로 검찰이 수사권을 주도하고, 영국ㆍ미국ㆍ오스트레일리아 등 영미법 계통의 국가에서는 경찰이 수사권을 주도한다. 즉 수사권의 주체가 대륙법 계통에서는 검찰, 영미법 계통에서는 경찰에 집중되어 있는데, 이처럼 세계적으로 수사권의 주체는 크게 두 가지 형태로 나타난다. 한국의 경우에는 형사소송법에 따라 수사의 주체는 검사이고, 사법경찰관리는 검사의 지휘를 받는 보조기관(195~197조)으로 규정하여 수사권의 주체를 검찰에 한정하고 있다. 이에 따라 한국에서는 검사가 수사지휘권ㆍ수사종결권ㆍ기소독점권 등 형사소송법상의 모든 수사를 책임지고 있다. 검사의 이러한 권한은 세계에서도 유례를 찾아보기 힘들 만큼 막강한 것이고, 실질적으로도 형사사건의 97%를 경찰이 맡고 있는 상황에서 검찰이 수사권을 독점하는 것은 지나치다는 지적이 계속 제기되어 왔다. 경찰 역시 검찰의 수사권 독점에 대한 견제와 균형, 분권과 자율을 위해 경찰에게도 수사권을 인정해 주어야 한다는 주장을 계속 펼쳐 왔다. 이에 대해 검찰은 인권침해의 소지와 형사소송법 조문을 근거로 현행 수사권을 유지해야 한다고 맞서 양쪽의 견해 차이는 줄어들지 않았다. (출처: 네이버 백과사전)
검찰과 경찰의 대립 이유는 시행령의 8글자 지난 2011년 6월 경찰이 독자적인 수사개시권을 갖되 검사의 수사 지휘를 받도록 형사소송법이 개정됨에 따라, 수사의 최종 책임자인 검사와 수사업무를 담당하는 경찰(사법경찰)의 관계를 규정한 것이 이번 시행령의 내용이다. 이에 따르면 사법경찰은 형사사건에 정식 번호가 부여되는 입건의 전 단계인 내사활동은 할 수 있으나, 내사가 종결 후엔 검찰의 사후 검증을 받아야 한다. 또한 내사 과정에서 영장을 발부하였거나 피의자를 긴급체포한 경우에는 내사를 종결했더라도 검찰에 사건기록과 증거물을 제출해야 한다. 또는 내사 받던 사람이 경찰의 인권침해문제를 제기하는 경우에도 경찰은 검찰에 내사기록을 제출해야 한다. 결찰의 내사에 대한 이러한 통제권은 검찰 측에서“인권침해를 감시하겠다”는 이유로 요구한 것이다. 반면 경찰은 검사의 수사지휘가 부당할 때 이의제기권을 가지게 되었다. 경찰에선 이를“검찰과 경찰이 상명하복관계에서 동등한 수사의 주체로 나아가는 출발점”이라고 해석한다. 그럼 두 조직이 사활을 걸면서 대립하는 이유는 무엇일까. 이는 단 하나의 법 조항에서 출발한다. 현행법에서 수사상 검찰과 경찰의 관계를 규정하는 형사소송법 196조(사법경찰관리) 1항에는‘수사관, 경무관, 총경, 경감, 경위는 사법경찰관으로서 검사의 지휘를 받아 수사를 하여야 한다’고 되어있다. 수사권 조정을 요구하고 나선 경찰 측에서는 이 조문에서‘검사의 지휘를 받아’라는 8자를 삭제해야 한다는 입장이며, 검찰 측에서는 이를 절대 수용할 수 없다는 입장인 것이다.
경찰“원칙적 수사 독립을 보장해 달라”
▲ 조현오 경찰청장
경찰 측은 이 조문의 문구를 삭제하는 대신‘사법경찰관은 수사에 대한 검사의 지휘가 있는 때는 이를 따라야한다’는 새 조항을 만들자고 주장한다. 이는 검찰의 수사지휘를 받아야 한다는 기존 원칙을 아예 폐기하면서 수사개시권에 수사진행권까지 포함한 독립적인 경찰의 수사권을 인정해달라는 의미다. 또한 수사개시권에는 이미 수사진행권까지 포함돼 있다는 것이 경찰의 입장. 그렇지 않다면 화재가 났을 때 소방관을 출동시켜놓고 정작 불 끌 권한은 주지 않는 것과 다를 바 없다는 것이다. 대신 검찰이 필요한 경우 수사지휘를 할 수 있게 하는 예외조항을 따로 두는 방식으로 검사의 수사지휘권을 유지하자는 게 경찰의 입장이다. 사실 이미 대부분의 수사를 검사의 지휘 없이 경찰의 자체 판단에 따라 개시ㆍ진행하기 때문에 현실과 법의 괴리를 없애자는 게 경찰의 주장이다. 경찰청의 한 관계자는“검찰이 협의 과정에서 주장하는 것은 오히려 검찰권을 강화하자는 것에 불과”하다며“경찰 제안대로 형사소송법이 개정된다 해도 경찰은 검찰의 지휘를 받을 수밖에 없고, 검찰은 얼마든지 기소권으로 경찰을 견제할 수 있다”고 말했다.
검찰“수사지휘권의 박탈은 용인할 수 없다”
▲ 김준규 검찰총장
검찰 측에서는 형소법 196조 1항의 수정을 요구하는 경찰의 의도는 검찰의 수사지휘권을 무력화하기 위한 것이라고 반박하고 있다. 검찰의 의견은 이 조항은 그대로 두되,‘사법경찰관이 범죄혐의가 있다고 판단할 때는 수사를 개시할 수 있다’는 수사개시권 조항만 신설하자는 것. 이는 검찰이 경찰의 수사를 지휘한다는 대원칙은 그대로 유지하겠다는 심산이다. 대신 경찰이 자체 판단으로도 수사를 개시할 수 있게 예외조항을 만드는 방식으로 경찰의 수사개시권 보장 요구를 들어주겠다는 것이다. 경찰이 총리실 주재 비공개 논의에서‘선거나 공안사건 등 주요사건에 대한 입건지휘’나‘부당한 내사종결에 대한 통제’등 현재 이루어지고 있는 검찰의 지휘 관행을 따를 수 없다는 입장 드러냈다는 정보를 입수한 검찰은 내부통신망 등을 통해 이 사실을 유포, 이에 일선 검사들은 경찰이 검찰 수사지휘권을 박탈하려한다며 격앙된 반응을 보이고 있다.
시행령, 어디가 문제일까?
그러면 경찰과 검찰의 입장을 떠나 확인한 시행령은 어떤 문제점을 지니고 있는 것일까. 우선 경찰이 내사했다가 종결처리한 사건을 검찰에 보고하도록 한 것은 인권보호를 위해 바람직한 방향이라는 것이 전문가들의 의견. 검사의 수사지휘에 대해 경찰이 이의제기를 할 수 있도록 한 부분도 바람직하다. 그러나 이번 조정안에는 큰 구멍이 있다. 우선 검찰에 대한 견제장치가 빠져있다는 것이다. 수사 단계에서 검찰과 경찰 간 최소한의 견제와 균형을 갖추라는 정치권과 시민의 요구가 전혀 반영되지 않았다. 대표적인 것이 내사에 대한 통제의 불균형이다. 검찰은 인권보호를 위해 경찰의 내사는 감시하지만 검찰 스스로의 내사에 대한 투명성 확보장치는 전혀 마련해두지 않았다. 검찰의 요구가 있을 시 경찰이 진행중인 수사를 중단하고 사건을 곧바로 검찰로 송치하도록 한 부분도 문제다. 이는 검찰 공무원이 저지른 사건까지 검찰이 멋대로 처리할 수 있다는 의미다. 더구나 경찰이 검찰의 비리를 수사할 경우 검찰의 지휘를 받을 의무가 없도록 하자는 안도 제외됐다. 비록 이런 장치를 온전히 마련하는 데는 처음부터 한계가 있었지만, 최소한의 견제도 이뤄지지 못한 것이 사실이다.
시행령 이후에도 계속되는 수사권 논란
지난 1월 1일부터 시행중인 수사실무지침에도 불구하고 경찰과 검찰의 수사권 논란은 계속되고 있다. 경찰청이 검사의 지휘에 대한 이의제기 절차 등 총 17개 세부항목으로 구성된‘수사실무지침’을 일선 경찰에 내려 보낸 이후 대구 수성경찰서 등 전국 여러 경찰서에서 검찰의 내사지휘 사건 접수를 거부하면서 갈등은 시작되었다. 사실 이러한 갈등은 지난해 12월 수사권 조정을 내용으로 하는 대통령령이 제정될 때부터 예상되던 바다. 그러나 문제는 현장에서 경찰과 검찰이 맞부딪힐 경우 그 피해를 일반 국민들이 입을 수 있다는 것이다. 대구 수성경찰서는 대구지검이 수사를 개시하기 전에 내사지휘한 사건의 접수를 거부했다고 지난달 2일 밝혔다. 이는 검ㆍ경 수사권 조정안이 지난달 1일 시행된 뒤 발생한 첫 사례다. 수성경찰서 관계자는“검찰의 내사지휘를 거부한 것은 수사가 개시되기 전에 내사지휘를 접수하지 말라는 경찰청의 지시에 따른 것”이라고 밝혔다. 경찰이 접수를 거부한 사건은 조합원 보상금 횡령 의혹과 관련된 내용인 것으로 전해졌다. 이에 대해 경찰청 수사국 관계자는“검ㆍ경 수사권 조정안 시행령 제80조에 의하면 고소ㆍ고발 사건에 대해서는 수사 지휘를 받지만, 진정ㆍ내사 사건에 대해서는 언급이 없으므로, 검찰이 내사를 지휘하는 것을 거부할 수 있다”며“이에 따라 지난달 30일 이미 수사 개시 전 검찰의 내사지휘를 받지 말라는 내용의 공문을 전국 경찰서에 내려보냈다”고 말했다. 검찰은 형사소송법 시행령이 시행되기 전에는 통상 진정이나 탄원이 접수되면 경찰에 내사지휘를 해왔다. 이 관계자는“검찰에 접수된 진정이나 탄원은 검찰에서 스스로 내사를 진행하면 될 일”이라며“검찰의 소관 업무를 경찰에 떠넘기는 것은 받아들일 필요가 없다”고 덧붙였다. 수성경찰서에 이어 인천 경찰도 2건의 내사지휘를 거부했다. 인천경찰은 진정과 탄원 등은 수사에 포함되지 않는다며 앞으로도 검찰의 이 같은 내사지휘는 반려하겠다고 밝혔다. 인천지방경찰청은 지난달 3일 인천지검이 중부경찰서에 인천 동구 송월동의 80대 노인이‘누가 나를 죽이려고 한다’며 검찰에 진정한 내용의 내사지휘를 했지만 반려했다고 밝혔다. 이 노인은 지난해 12월7일 인천지검에“나를 죽이려고 누군가 형광등에 이상한 가루를 넣어놨다. 누가 강아지를 죽이려고 밥에 농약을 섞었다”는 등의 진정서를 제출했다. 앞서 지난 11월에도 노인은 비슷한 내용의 진정서를 검찰에 제출했고 검찰은 경찰에 내사지휘를 했다. 경찰은 노인과 가족, 주변인을 상대로 조사했으며 그 결과 노인이‘정신 이상자’로 추정된다고 검찰에 보고한 바 있다. 검찰은 1차 내사지휘 결과를 보고 받고도 비슷한 내용의 진정서가 접수되자 자체 파악도 하지 않은 채 경찰에 내사지휘를 한 것이다. 부평서도 같은 달 3일 인천지검 검찰계의 내사지휘가 있었지만 반려했다고 밝혔다. 부평경찰은“경찰의 지침에 따라 고소ㆍ고발 사건이 아닌 내사지휘는 거부하라는 경찰청 지침에 따라 접수를 받지 않아 사건 내용도 모른다”고 말했다. 박천화 인천경찰청장은“진정과 탄원 등은 형사소송법상 수사에 포함되지 않는다”며“검찰이 진정과 탄원 등의 내용을 파악한 이후 혐의가 있다고 판단해 수사 지휘를 하면 사건부에 등재를 하고 수사를 하겠지만 그렇지 않은 내사 지휘는 거부하겠다”고 말했다.
검찰VS경찰, 여론이 흐르는 방향은 어느 쪽인가
수사권 갈등문제가 쉽사리 해결되지 않는 가장 큰 이유는 검찰과 경찰 중 어느 쪽도 국민이 신뢰하고 있지 않기 때문일지 모른다. 검찰은 정치적 중립을 지키기는커녕 스폰서 검사, 벤츠 검사 등 각종 비리사건이 터져 나온 온상지다. 또한 검찰은 본연의 임무에서 벗어나 우리 사회의 모든 영역에 영향력을 행사하려고 시도한다. 이미 검찰은 미네르바 구속, 피디수첩 제작진에 대한 기소 등의 무리한 권한 행사로 많은 비난을 받아왔다. 더 이상 검찰의 정치적 중립성이나 순수성을 믿어주는 국민이 없는 수준이다. 그리하여 검찰의 과도한 권한을 제한해야 한다는 것이 여론이었다. 그렇기에 검찰의 가장 기본적인 임무라고 할 수 있는 수사지휘권을 위협받는 상황에 직면하게 된 것이다. 경찰을 지휘해 수사에 법치를 세우는 역할을 빼앗긴다면 검찰의 존립 이유도 흔들릴 것이니 검사들이 반박하지 않으려야 않을 수도 없었던 것. 그러나 경찰의 손을 들어주기도 어렵기는 마찬가지다. 무엇보다 15만 경찰공무원이 중앙집권적 단일 조직으로 구성된 우리나라 경찰의 특성상 권한의 남용이 우려되기 때문이다. 경찰은 독립된 수사권으로 검찰과 상호 견제를 해야 한다고 주장하지만, 먼저 경찰의 분권화, 지역화가 선행되기 전에는 받아들이기 어렵다. 예를 들어 미국의 경우 연방 경찰, 주 경찰, 시 경찰 등 수많은 경찰 조직이 독립되어 있는데, 이는 권한이 지나치게 커질 것을 예방하기 위함이다. 그러나 우리나라에서는 조현오 경찰청장 한 사람의 한 마디에 전국 모든 경찰이 일사불란하게 움직이는 체제다. 이러한 우리 경찰이‘독립’을 논한다는 것도 어불성설. 이러한 거대 조직을 검찰의 지휘에서 완전히 자유롭게 만들어주는 것 역시 위험한 일이다. 그뿐 아니다. 최근 중앙선관위 디도스 공격 사건을 통해 경찰은 청와대의 하수인에 불과하다는 의혹을 받고 있다. 수사권을 넘겨받을 자격에 대한 국민들의 회의심이 깊어지고만 있는 상황이다. 심지어 지난 달 9일 조현오 경찰청장은“이제는 우리가(경찰이) 검찰을 통제해야 되지 않겠느냐”는 발언을 한 바 있다. 조 청장은 같은 날 대구지방경찰청 대강당에서 열린 학교폭력 시민 간담회에 이은 현장 직원들과의 비공개 간담회에서“지난해 수사권 조정 때 검찰이 경찰을 통제해야 한다고 했는데, 누가 누구를 통제한다 말인가. 우리가 왜 검찰의 통제를 받아야 하는가, 이제는 경찰이 검찰을 통제해야 되지 않겠느냐”고 말했다고 전해진다. 조 청장은 또한“청렴도 시책평가에서 39개 국가기관 중에서 경찰이 11위, 검찰이 29위를 했고, 국가인권위원회의 부패비리 척결 조사에서도 14개 규제행정 기관 가운데 경찰이 5위, 검찰이 11위를 차지했다. 경찰이 (검찰 보다)청렴도와 인권의식이 앞선다”고 주장한 것으로 밝혀졌다. 사실 검찰과 경찰 두 기관 모두가 변화하지 않는다면 수사권이 어느 쪽으로 넘어가든 국민들은 큰 희망을 가지지 않을 것이라는 게 지금의 현실이다. 길게 보자면 수사를 제대로 해서 결국 국민들의 신뢰를 얻어내는 쪽이 더 큰 권한을 가져가게 될 것이며 그렇게 되어야 할 것이다. 마지막으로 지금 검찰과 경찰은 수사권 다툼에만 집중해 간과하고 있는 것이 있다. 혹 검찰이 민사소송이나 지원하게 된다면, 그리고 경찰이 아무런 지휘 없이 수사하게 된다면 그것은 분명 우리 사회의 큰 불안요소가 될 것이라는 점이다. <NP>
