공기업 민영화에 대한 문제는 비단 우리나라뿐만 아니라 세계적으로 중요한 문제로 대두되고 있다. 우리나라의 경우 정권 교체시마다 민영화 문제가 화두로 떠오르곤 한다. 지난해 12월 박근혜 대선후보가 대통령으로 당선되자마자 ‘수도 민영화’가 실시간 검색어에 올랐다. 한편 지난 1월 언론매체가 일제히 보도한 내용에 의하면 대통령직 인수위가 가스ㆍ전력산업의 비효율을 타파하기 위해 독과점을 해제하고 경쟁을 촉진하는 방안을 추진 중이라고 밝혔다. 가스ㆍ전력산업의‘독과점 해제’는 박 당선인의 대선 공약이다. 때문에 당선 직후에도 박근혜 정부가 들어서면 수도ㆍ전기ㆍ가스ㆍ철도ㆍ의료ㆍ공항과 한국항공우주산업(KAI) 등을 민영화할 것이며 그 결과 서비스가격이 폭등할 것이라는 괴담이 인터넷과 SNS(소셜네트워크서비스)에 집중적으로 유포됐다. 이에 새누리당은 “흑색비방이며 국민적인 합의 없이 민영화는 하지 않는다”고 해명했다. 민영화에 대한 관심이 증폭되고 있는 가운데 그 사례 등에 대해 알아본다.

공기업의 개념과 필요성

민영화에 대해 알아보기에 앞서 공기업의 개념을 짚어 볼 필요성이 있을 것으로 보인다. 공기업의 개념은 1. 일반적으로 국가나 지방자치단체와 같은 공공기관이 소유ㆍ경영하는 기업 2. 공공성이 크면서도 국민 생활에 필수적인 재화와 서비스를 공급 3. 공사나 정부투자기관과 같이 정부가 납입 자본금의 50%이상을 출자하는 경우 4. 사기업에 비해 이윤보다는 사회 후생의 극대화라는 공공성을 추구 5. 전기, 수도, 가스, 전신전화, 철도 등이 공기업의 예이다. 공기업의 필요성을 살펴보면, 우리나라는 1960년대 이후 정부주도형 경제개발 전략을 추진해 왔다. 경제성장을 극대화시키기 위한 적극적인 정부 개입이 있었고, 개발중심의 전략적 목표 달성을 위해 정부는 여러 형태의 공기업을 설립ㆍ운영했다. 그동안 우리나라의 공기업은 공익의 증진, 사회자본의 구축, 경제성장 초기 단계에서의 자본 축적에 기여한 긍정적인 역할을 수행하며 대한민국의 경제개발에 있어 그 역할을 충실히 수행했다고 볼 수 있다. 그러나 세계 경제의 구도가 양극화 체제에서 다원화 체제로 이동되고 각 기업이 독자적으로 경쟁력을 구축하여 생존을 도모하기 위한 치열한 경쟁을 추구하는 패러다임으로 바뀌는 가운데 공기업은 관료적 경영체제로 인한 비효율성, 주인의식 부재로 인한 방만한 경영, 독점적 지위에 기포한 경쟁력 약화와 같은 문제점도 표출시킨 것이 사실이다. 한편 공기업을 설립ㆍ운영하는 것에는 다양한 이유가 존재하고 있다. 1. 저개발 국가는 민간자본이 극히 부족해 정부가 직접 공기업을 설립ㆍ경영한다. 2. 국방상 또는 전략적인 이유로 공기업을 설립한다. 미국 - 미국주택공사, 국방시설공사 등 - 전쟁에 필수적인 시설과 물품을 효율적으로 조달하기 위해 설립한다. 3. 사업 성격상 독점의 경향을 갖기 쉽거나 자연적으로 독점이 될 정도로 규모가 큰 분야는 공기업이 담당한다. 민간에게 맡기면 독점 기업의 속성상 공공의 이익을 해칠 수 있기 때문이다(한국전력, 가스, 전신·전화, 중공업, 지역난방 등). 4. 시장에서 형성된 가격으로는 공급할 수 없는 재화는 공기업이 담당한다. 사람이 많이 살지 않는 지역의 버스는 민간 기업에서 운영할 수 없다. 5. 위험과 불확실성이 높은 사기업을 공기업이 담당한다. 새롭게 육성해야 하는 사업 분야가 전략적으로 중요하기는 하지만 민간이 담당하기에는 투자 위험도가 높을 경우이다(포항제철 등). 공기업은 경제 성장 과정에서 파생되는 소득의 불평등, 독과점의 폐해, 지역 간 불균등 발전 등의 문제를 해소하는 데에도 큰 역할을 한다.

공기업 민영화란…
민영화(民營化)란, 간단하게 말하면 국가가 지금까지 운영해 온 분야를 민간에게 위탁하는 것이다. 민영화는 크게 넓은 의미의 민영화와 좁은 의미의 민영화로 구분해 볼 수 있다. 광의 의미의 민영화는 비효율적인 공공부문의 기능, 활동, 조직을 자유경제시장 하에서 효율적인 민간구조의 기능, 활동, 조직으로 전환시키려는 일련의 시도이다. 이때의 민영화는 공기업의 매각뿐만 아니라 각종 행정조직내의 행정기능ㆍ활동 등의 행정서비스를 민간 부문에 넘기는 것도 포함한다. 이에 속하는 것은 계약 또는 권한의 매도ㆍ양도에 의한 행정서비스의 민간이양, 민간참여로 인한 서비스의 경쟁, 행정서비스의 민간대체 권한 부여 등이다. 협의의 의미의 민영화는 공기업의 소유권이 정부에서 민간으로 이전됨으로써 정부의 정치적인 영향력에서 벗어나는 것을 말한다. 공기업들은 기업특성상 시장에서 독점적인 지위를 부여받기 때문에 그동안 누적적자, 비효율, 도덕적 해이 등이 문제시 돼 왔다. 이를 민간 기업에 맡김으로써 정부기능을 축소하고 규제완화를 하여 경영효율을 높이는 데 의의를 두고 있다. 민영화의 의미는 국가와 지역에 따라 다른 의미로 사용된다. 국가 경제에서 정부 부문의 비중이 낮은 미국에서는 민영화를 정부가 직접 공급하던 공공 서비스를 민간으로 하여금 공급하도록 하는 민간위탁으로 이해한다. 반면에 미국 이외의 국가들은 민영화를 정부가 보유하고 있는 자산 등을 민간에 매각하는 등 국가 경제에서 정부가 차지하는 비중을 줄이는 개념으로 이해하고 민간위탁을 민영화의 한 유형으로 본다. 우리나라에서 민영화된 공기업으로는 포항제철(현 포스코), 한국중공업(현 두산중공업), 국정교과서, 종합기술금융, 대한송유관, 한국종합화학, 한국전기통신공사(현 KT), 담배인삼공사(현 KT&G) 등이 있다.

선진국의 민영화 정책사례
1980년부터 1992년까지 전 세계 80여 국가에서 6,800여개 공기업이 민영화됐다. 대부분 선진국에서 이루어진 이들 민영화는 공기업의 경제적 비효율의 개선과 경제 활성화를 목표로 한 경제시스템의 개혁차원에서 진행됐다는 공통점을 갖고 있다. 고비용, 고가격, 저생산성 및 자원이용의 비효율성 등의 문제점이 드러난 공기업의 생산성 제고에 목표를 둔 공기업 민영화 정책추진은 비교적 성숙한 정치시스템과 투명한 관료조직을 가진 유럽 등 선진국들에서 활발히 진행되고 있는 추세이다. 이들의 경험사례를 통해서 한국경제 상황에 적용될만한 민영화 방향을 예상하기도 한다. 주요 국가들의 민영화 사례와 기법을 살펴보기로 한다. 1. 독일의 민영화는 매우 독특하다. 영국, 프랑스, 일본 등 각국의 민영화는 1980년대 중반 신보수주의의 세계적 추세에 맞물려 있으나 독일의 민영화는 부분적으로는 훨씬 이전부터 이루어졌다. 사회복지의 전통이 강한 나라임에도 불구하고 상대적으로 공기업 및 국가 경제부분이 적은 비중을 차지하고 있었다는 특징이 있다. 독일의 국영기업 민영화 사례는 폭스바겐, 독일텔레콤, 독일연방철도이다. 2. 프랑스의 민영화는‘국가지시형 민영화(state-directed privatization)’로 불려진다. 민영화 과정에 있어서 정부의 역할이 크다는 것을 의미한다. 프랑스의 국영기업 민영화 사례에는 소시에떼 제네랄, 르노, 우시노 사실로가 있다. 3. 영국의 민영화는 대처수상이 이끄는 보수당이 집권한 직후인 1979년부터 본격적으로 시작된 것으로 1980년대 이후 세계적인 민영화 흐름의 실질적인 출발점이자 대표적인 모형이라고 일컬어진다. 영국 정부는 스스로 민영화를 1945년 이후 영국의 경제 및 산업구조의 가장 획기적인 변화라고 부른다. 오랫동안 침체되었던 영국의 경제를 살리기 위한 근원적 처방이기도 했던 민영화는 제조업은 물론 전통적으로 자연독점산업이라고 분류했던 전력ㆍ통신ㆍ가스ㆍ수도ㆍ철도 등과 같은 공익산업에도 예외 없이 적용됐다. 영국의 민영화 방식은 경쟁도입과 다양한 매각을 통해서 이루어지고 있다. 영국 공기업 민영화의 큰 특징은 사전에 완전한 계획이나 전략을 가지고 진행하기보다 점진적이고 지속적으로 민영화를 추진하였다는 점이다. 반면 영국은 민영화 논리에 반대하여 교육과 의료 부문의 국가운영을 지속하고 있으며, 동시에 우편과 지하철 등 일부 국영기업을 계속 유지하면서 국영기업과 민간기업의 동반자관계를 강조한다. 4. 미국의 경우, 민영화보다는 항공ㆍ통신ㆍ전기에 대한 규제완화를 추진했다. 민영화와 규제완화는 원칙적으로 서로 다른 문제이다. 민영화는 공기업의 소유 및 지배권을 다양한 방식을 통해 민간부문으로 이전함으로써 생산성 증대와 비용절감을 추구하는 정책으로 민영화가 되면 소비자 중심의 경영을 하게 되기 때문에 생산물의 가격인하와 상품 및 서비스의 품질개선을 가져온다. 소비자의 효용수준을 상승시키는 효과도 갖게 된다. 미국에서는 과거 정부가 특정 산업의 보호와 육성 또는 소비자보호를 위해 다양한 방법으로 민간기업의 경영활동을 규제했으나, 규제완화란 주로 민간기업에 대한 정부의 경쟁 정책적 관점에서 논의되고 있다. 선진국의 민영화 특징을 종합해 보면 첫째, 점진적 매각을 통해 소유권을 민간에게 이양했다. 둘째, 전력산업과 수도공사처럼 자연독점적 네트워크산업의 경우 구조조정 등을 위해 우선 관련법을 제정하고, 경쟁을 도입하여 어느 정도 경쟁환경이 조성된 후 민영화를 추진했다. 셋째, 주요 독점적 공기업 민영화시 새로운 규제기구의 설립을 통해 민영화된 기업이 제공하는 서비스의 질, 가격규제 그리고 고객의 권익보호를 위한 규제가 이루어졌다. 넷째, 민영화시 종업원들의 반발을 극복하기 위해 종업원지주제가 활용되거나 경영자와 종업원이 공동인수했다는 점이다. 상기 내용을 보면 국가별 민영화의 사례가 다 다르다는 것을 알 수 있다. 만약, 현재 우리나라에서 민영화된 공기업을 제외한 나머지 분야가 민영화될 경우 어떤 방향으로 이끌어 가게 될지 의문이 생기지 않을 수 없다. 과연 장점만을 도입해 정부ㆍ기업ㆍ국민 모두 상생의 길을 갈 수 있을까.

‘민영화 찬성’- 라이벌과의 경쟁을 통해 발전

민영화에 대한 찬반 논의가 뜨거운 가운데 찬성 논리를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 1. 민영화는 경제 전체에 걸쳐 효율적인 자원배분을 촉진함으로써 배분적 효율도 증진시키지만 민영화되는 기업의 경영개선으로 원가를 절감하기 때문에 기업 내부적으로 기술적 혹은 상대적으로 효율성이 증진된다. 2. 정부는 불필요한 예산을 감축할 수 있게 됨으로써 작은 정부를 실현할 수 있다. 3. 공기업이 생산자 위주로 경영되고 정치적인 논리에 의해 운영되므로, 고객에 대해 무관심하게 되었으나, 민영화로 인해 시장논리와 이윤추구에 의해 제품이나 서비스의 질이 향상됨으로 인해 국민들에게 혜택을 줄 수 있다는 것 등이 민영화 찬성 측의 주장이다. 민영화 성공사례의 예는 JR, 일본우정, 도이체 포스트, TNT 정도로 들 수 있으며, 이에는 공통점이 있다. 독점재가 아니라 라이벌과의 경쟁을 통해 발전했다는 점으로 독점재가 아니기 때문에 민영화 이후에도 적절한 경쟁과 견제 메커니즘이 작용하는 시장이 형성될 수 있는 것이다. 경쟁과 견제를 통해 서비스가 향상되어 민영화의 질 향상이 이루어진다는 것이 특징인 한편, 우리나라의 KT도 2009년까지는 퇴직 고위 공무원의 낙하산 전문 회사라는 이미지를 비롯해 비효율적인 운영으로 많은 비판을 받은 바 있다. 반면 민영화를 실행한 이후 성공적인 경영개선이 이루어진 사례로 손꼽힌다.

민영화 반대 - ‘부익부 빈익빈 심화’
민영화에 대한 반대논리 역시 팽배하다. 반대 측 의견도 살펴본다. 1. 공익을 해칠 우려가 있다. 노동계가 공기업 민영화에 반대하면서 가장 앞에 내세우는 것은 철도ㆍ발전ㆍ가스 등 핵심 사회 기간시설에 대해 민영화를 할 경우 공익을 해칠 우려가 있다는 것이다. 2. 공공부문의 목표와 예산절감의 가능성에 대한 반론이다. 3. 상품의 질 저하와 가격의 상승이다. 공기업이 생산한 재화나 서비스의 질은 비교적 지속적으로 유지될 수 있는데 반해, 민영화된 상품의 질은 더 저하되고 가격도 더 높아지는 경우도 가정할 수 있다. 사기업은 이윤추구가 최고의 목표이므로 공기업처럼 생산비 이하로 재화나 서비스를 판매하지는 않을 것이기 때문이다. 4. 사회적 약자의 보호가 소홀히 된다. 민영화는 이윤추구를 목적으로 하기 때문에 사회적 약자의 보호에 좀 더 소홀할 우려가 있다. 5. 고용문제의 부정적인 효과이다. 공기업이 민영화될 경우 대규모 해고로 인한 고용 불안을 야기할 수 있다. 반대 측 주장과 함께 민영화의 실패사례를 살펴보면 다음과 같다. ▲ 필리핀: 수도 민영화로 수도 요금 400% 상승. ▲ 프랑스: 수도 요금 150% 상승하는 한편, 수질 악화. ▲ 이탈리아: 인구 5만 정도의 아프릴리아 지역이 2004년 수도를 사유화, 1년 수도요금 약 240만원, 카페는 3년간 수도요금 900만원 부과, 민간위탁되기 전보다 요금이 380% 상승, 휘발유보다 더 비싼 요금. ▲ 영국: 수도 요금 450% 상승하는 한편, 기업이익은 692% 상승, 해당 기업의 최고 경영 책임자 급료는 708% 상승, 단수 가정은 3배로 증가, 94년에만 1만 8636 가구가 단수, 이질병 6배 증가. ▲ 가나: 빈곤층은 수입의 최고 50%를 물을 구입하는데 사용. ▲ 요크셔: 민영화 이후 대대적인 인원 감축 및 구조조정, 저수지 퇴적물 제거, 수도관 유지관리 같은 장기적 사업 중단, 가뭄 발생으로 헬리펙스와 같은 지역에서 6개월간 단수, 일부 가정은 수입의 25%를 물에 지불하는 상황 발생 등. ▲ 아르헨티나: 민영화 후 잦은 단수와 2000년 수돗물에서 독성 박테리아가 쏟아져 나오는 극사태가 발생. ▲ 볼리비아: 미국 기업 벡텔이 상하수도에 대한 시설 운영 권리 매입, 당시 볼리비아 최저임금이 70달러였는데 한달 요금이 20달러 수준으로 인상. ▲ 인도: 일부가정은 수입의 25%를 물에 지불해야하는 상황이 발생하는 등으로 서민들의 고충은 심화되며 생활에 악영향을 미친다는 것을 반증하는 대표적인 사례들이다. 정부는 민영화를 추진할 경우 축약된 두 사례를 비교ㆍ분석하여 국민이 안정적인 삶을 영위할 수 있을지의 여부를 신중하게 검토한 후 결정하기를 바라는 바이다.

공기업 민영화와 한계
주인의식의 부재, 내부조직의 방만함, 원가절감 인센티브의 미약으로 특징 지어지는 한국 공기업들의 내부유발적인 비효율은 배제o 두더라도 공기업 경영에 대해 정치적ㆍ행정적인 외압을 가능하게 한 국내법과 제도는 공기업의 정상적이고 효율적인 경영활동을 원천적으로 불가능하게 했다. 우리나라 공기업의 외부유발적인 비효율이 선진국에 비해서 상대적으로 더 심각하기 때문에 우리나라 공기업민영화 추진의 필요성은 선진국들보다 더욱 크다. 우리나라에서도 공기업의 비경쟁성과 비효율성이 자원배분을 왜곡시키고 경제시스템 전반의 경쟁력을 떨어뜨렸다. 기업지배구조상 주인의식 부재, 책임소재의 불명확성, 인센티브제도의 미흡에서 비롯된 내부비효율은 정치ㆍ행정상의 공기업 경영간섭으로 더욱 증폭돼 왔다. 이러한 상황판단하에서 정부는 몇 차례에 걸쳐 공기업 민영화를 추진해 온 것이다. 그러나 경제력집중, 증시불안, 정치적 이해집단들 간의 첨예한 대립 등 민영화 제약조건들의 이슈화로 민영화의 본질인 경제효율성 증대는 뒷전으로 밀려 사실상 민영화 정책이 표류해왔다고 볼 수 있다. 공기업의 내부유발적 혹은 외부유발적인 비효율의 제거라고 하는 민영화의 본질적인 목표가 경제력집중 억제 등 민영화 제약조건과 공기업을 비생산적인 지대추구의 대상으로 간주하는 정치권, 정부관료, 종업원 등 이해당사자들의 상호작용에 압도돼 민영화추진은 초기단계부터 큰 탄력을 받지 못했다. 현실적인 벽을 넘을 수 있는 대안이나 민영화를 실질적으로 추진하려는 의지를 갖지 못했던 것이다. 새누리당에서는 민영화는 루머일 뿐이라고 일축하고 있으나, 민영화 추진의 타당성 검토는 계속 할 것으로 보인다. 오는 2월 새 국정을 열어 갈 박근혜 당선인을 비롯한 정부관계자들이 모든 정책을 국민들의 입장에 서서 고려하고 판단내리기를 바라는 바이다. <NP>